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環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化之“路漫漫”：總資產(chǎn)高于10億的大型監(jiān)測(cè)企業(yè)僅占10%
[導(dǎo)讀] 目前整個(gè)監(jiān)測(cè)行業(yè)多以小型企業(yè)為主，大型偏少。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器專業(yè)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2013年國(guó)內(nèi)總資產(chǎn)低于1億元的監(jiān)測(cè)企業(yè)數(shù)量占總量的比重高達(dá)65%，總資產(chǎn)高于10億元的大型企業(yè)僅有7家，占比僅為10%。
近年來(lái)，一些地區(qū)以試點(diǎn)等形式，嘗試將部分環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目委托給社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)引入社會(huì)市場(chǎng)力量以緩解環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的供需矛盾，這是積極探索環(huán)境保護(hù)新模式、建設(shè)先進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的必然要求。但是就目前而言，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化依舊有諸多問(wèn)題亟待解決。
當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注、對(duì)環(huán)境信息的訴求逐漸提高。與此同時(shí)，相關(guān)環(huán)境決策的民主化進(jìn)程加快，環(huán)境管理透明度增加，政府與公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的要求也越來(lái)越高，由此帶來(lái)的環(huán)境質(zhì)量與污染源的監(jiān)測(cè)任務(wù)日益增加。然而，繁重的監(jiān)測(cè)任務(wù)使得政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力供給難以滿足民眾和環(huán)境管理不斷增加的監(jiān)測(cè)需求。近年來(lái)，一些地區(qū)以試點(diǎn)等形式，嘗試將部分環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目委托給社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)引入社會(huì)市場(chǎng)力量以緩解環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的供需矛盾，這是積極探索環(huán)境保護(hù)新模式、建設(shè)先進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的必然要求。
我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化得到了一定程度的發(fā)展，部分省市開(kāi)始引入一些有監(jiān)測(cè)能力的社會(huì)化監(jiān)測(cè)企業(yè)承擔(dān)監(jiān)測(cè)工作，并取得了一定成效。2008年，長(zhǎng)沙市環(huán)保局對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣檢測(cè)實(shí)行了社會(huì)化運(yùn)營(yíng)改革，委托專業(yè)公司作為第三方運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)公司對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣進(jìn)行檢測(cè);2010年，北京市環(huán)保局對(duì)申請(qǐng)監(jiān)測(cè)任務(wù)社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了能力認(rèn)定;2011年，山東省環(huán)保廳在全省范圍內(nèi)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)社會(huì)化試點(diǎn)工作。雖然一些地區(qū)對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化制度做出了積極的探索，但總體而言，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化還存在著一些問(wèn)題，制約著社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步健康發(fā)展。
當(dāng)前我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化“弱”在哪?
缺乏強(qiáng)有力的行政許可和行政監(jiān)管，難以做到有法可依
針對(duì)社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的管理，北京、山西、四川、江蘇、云南等地紛紛出臺(tái)了有關(guān)能力認(rèn)定的管理辦法，這有助于提升社會(huì)化機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。譬如，2009年北京市環(huán)保局制定了《北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法(試行)》，針對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)直屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以外的、從事環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力認(rèn)證過(guò)程進(jìn)行了規(guī)范。雖然辦法中對(duì)各種與能力認(rèn)定有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，如要求申請(qǐng)單位獲得《中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書(shū)》(CNAS)或國(guó)家、北京市《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書(shū)》(CMA)之后，才具有申請(qǐng)的資格。然而，由于該辦法出臺(tái)時(shí)并沒(méi)有相關(guān)上位法的行政許可規(guī)定，因此能力認(rèn)定本身不具備行政許可的效力，而只能作為一種企業(yè)自愿的行為。截至2012年，北京有70余家社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，其中僅有20余家機(jī)構(gòu)通過(guò)了北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。由于管理辦法缺乏約束性，造成了社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)規(guī)范無(wú)法得到有效保障。
相關(guān)的政策扶持力度不夠，社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度緩慢
2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)*，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》用于指導(dǎo)和推動(dòng)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從國(guó)家到地方，紛紛出臺(tái)了一些相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但是這些優(yōu)惠政策多針對(duì)能源利用、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。相比較而言，側(cè)重環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)的有關(guān)優(yōu)惠政策略顯不足。由于環(huán)境監(jiān)測(cè)行業(yè)剛剛起步，又缺乏相應(yīng)的政策扶持，導(dǎo)致社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程較緩，社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的工作能力沒(méi)有得到有效挖掘。
現(xiàn)有多數(shù)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模偏小，迫切需要培育大型監(jiān)測(cè)企業(yè)
目前整個(gè)監(jiān)測(cè)行業(yè)多以小型企業(yè)為主，大型偏少。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器專業(yè)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2013年國(guó)內(nèi)總資產(chǎn)低于1億元的監(jiān)測(cè)企業(yè)數(shù)量占總量的比重高達(dá)65%，總資產(chǎn)高于10億元的大型企業(yè)僅有7家，占比僅為10%。
環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的質(zhì)量對(duì)于環(huán)境管理的工作有著至關(guān)重要的作用，這就要求社會(huì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)具有良好的監(jiān)測(cè)能力并具備進(jìn)一步發(fā)展的潛力，這對(duì)單一監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模與能力提出了要求。然而，大多數(shù)從事監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的小型企業(yè)受自身?xiàng)l件的制約，監(jiān)測(cè)質(zhì)量與過(guò)程控制相對(duì)較差，技術(shù)研發(fā)能力相對(duì)較弱，其監(jiān)測(cè)能力與監(jiān)測(cè)質(zhì)量?jī)H能基本保障環(huán)境監(jiān)測(cè)要求不高的初級(jí)階段，而不能滿足未來(lái)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)更多、監(jiān)測(cè)技術(shù)更高的要求。
未來(lái)應(yīng)如何推進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化?
建立資質(zhì)認(rèn)證并加強(qiáng)人員培訓(xùn)，以及專業(yè)的社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)認(rèn)證制度
規(guī)范社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理具有重要意義。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證效力，考慮到環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)的特殊性，在現(xiàn)有計(jì)量認(rèn)證的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立專門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化機(jī)構(gòu)認(rèn)證制度。建議由環(huán)保部門(mén)或?qū)I(yè)的技術(shù)部門(mén)對(duì)相應(yīng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證和審查，對(duì)社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可承擔(dān)的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目范圍、可監(jiān)測(cè)的污染物種類、資質(zhì)認(rèn)定有效期、退出機(jī)制等作出明確規(guī)定。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入條件，保障社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)質(zhì)量。
同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)測(cè)人員的資質(zhì)認(rèn)證。美國(guó)環(huán)保署(EPA)及各州環(huán)保局早期忽視了對(duì)監(jiān)測(cè)人員技能的考核，后來(lái)逐漸意識(shí)到監(jiān)測(cè)工作的專業(yè)性和復(fù)雜性，要求所有環(huán)境監(jiān)測(cè)人員和檢查人員需培訓(xùn)合格后才能上崗。對(duì)于我國(guó)社會(huì)化監(jiān)測(cè)而言，環(huán)保有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)人員的培訓(xùn)、考核，所有從事社會(huì)化監(jiān)測(cè)的工作人員，必須考核通過(guò)后持證上崗。
加強(qiáng)行政監(jiān)管，保障環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的有序運(yùn)轉(zhuǎn)
通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化工作的制度化、體系化、規(guī)范化。環(huán)保行政主管部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，會(huì)同相關(guān)部門(mén)共同出臺(tái)相關(guān)政策和管理辦法。在社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)定期上報(bào)材料的基礎(chǔ)上，對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)水平與質(zhì)量進(jìn)行定期和不定期的檢查，并公示監(jiān)督檢查結(jié)果，加強(qiáng)監(jiān)管過(guò)程的信息公開(kāi)與信用記錄制度。例如，對(duì)曾被投訴或舉報(bào)、有不良記錄等的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查。同時(shí)強(qiáng)化責(zé)任追究制度，對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果有誤、弄虛作假等被查證的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，提高其違法成本，促進(jìn)監(jiān)測(cè)企業(yè)自覺(jué)守法、規(guī)范其監(jiān)測(cè)行為。
推進(jìn)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)部門(mén)職能轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)能力
在美國(guó)，EPA直屬的實(shí)驗(yàn)室和各區(qū)域部門(mén)實(shí)驗(yàn)室主要負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)、制定標(biāo)準(zhǔn)分析方法，推行質(zhì)量保證/質(zhì)量控制(QA/QC)計(jì)劃等。隨著社會(huì)化監(jiān)測(cè)服務(wù)的發(fā)展，我國(guó)政府環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，從具體監(jiān)測(cè)工作的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、方法的制定者與社會(huì)化監(jiān)測(cè)服務(wù)的監(jiān)管者。
具體地，我國(guó)現(xiàn)有政府環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)從日漸繁重的監(jiān)測(cè)任務(wù)壓力中解脫出來(lái)，在行政許可的基礎(chǔ)上，逐步將社會(huì)力量可以承擔(dān)的監(jiān)測(cè)工作通過(guò)委托、采購(gòu)等方式交由社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，EPA甚至委托社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，這大大地減輕了環(huán)保部門(mén)的人員壓力，同時(shí)也可以使監(jiān)督性監(jiān)測(cè)更有效率。政府環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)的主要職能則轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕袚?dān)環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)的準(zhǔn)入資質(zhì)許可審查和日常監(jiān)管工作、對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核、對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平進(jìn)行評(píng)估，從而使社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)成為在環(huán)保部門(mén)有效管理下的市場(chǎng)化運(yùn)作部門(mén)。
落實(shí)政策引導(dǎo)和扶持力度，重點(diǎn)培育一批大型社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)
針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)這一細(xì)分領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)稅等相關(guān)優(yōu)惠政策，幫助社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)培育。對(duì)符合條件的社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，提供資金支持，在dai款、上市融資等方面提供優(yōu)惠政策。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，提出要通過(guò)加大財(cái)稅支持力度、創(chuàng)新金融服務(wù)模式等方式強(qiáng)化環(huán)境污染第三方治理領(lǐng)域的政策引導(dǎo)和支持。2015年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出扶持社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。這些政策的發(fā)布，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的未來(lái)發(fā)展具有良性引導(dǎo)作用，今后需要進(jìn)一步將有關(guān)政策具體化、落地化。
考慮到環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)、監(jiān)測(cè)能力的要求，應(yīng)重點(diǎn)扶持具有一定實(shí)力基礎(chǔ)、具備相應(yīng)業(yè)務(wù)水平的大型社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并以其為核心，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。例如,在現(xiàn)有空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、煙氣在線監(jiān)測(cè)等不同的監(jiān)測(cè)領(lǐng)域中，分別選取*較高的大型企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)培育。同時(shí)，進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)，隨著政府環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)強(qiáng)化資質(zhì)認(rèn)證與行政監(jiān)管，能力較弱的小型企業(yè)將逐步被淘汰，為大型社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)加速并購(gòu)、**市場(chǎng)提供便利條件。
逐步有序開(kāi)放社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)
現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化工作尚處于起步階段，馬上將所有環(huán)境監(jiān)測(cè)工作均進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)作的條件還不具備。需要有序放開(kāi)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化工作的開(kāi)展。目前，應(yīng)著眼于排污單位污染源自行監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)等適合現(xiàn)在社會(huì)力量參與的服務(wù)性環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù);而對(duì)于關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和人民生活的重要環(huán)境監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)，如環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)等，還應(yīng)由環(huán)保行政主管部門(mén)所屬的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。未來(lái)，隨著社會(huì)化監(jiān)測(cè)制度趨于成熟，可以逐步將一些業(yè)務(wù)有序向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)放開(kāi)，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的不斷完善。
文/ 北京大學(xué)環(huán)境與工程學(xué)院副院長(zhǎng) 王奇
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